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Carta Financiera

Para analizar los efectos potenciales de la Reforma Tributaria de 2016 conviene comenzar por recordar los objetivos que propuso la Comisión Asesora2 a la que el Gobierno solicitó preparar los lineamientos de una reforma tributaria estructural, cumpliendo un mandato del Congreso incluido en la Reforma Tributaria de finales de 2014.

Después de un diagnóstico exhaustivo, la Comisión propuso una reforma con cinco grandes objetivos, en el marco del mandato recibido: (1) garantizar un recaudo mínimo, que hiciera viable el cumplimiento de la Regla Fiscal en los años siguientes;  (2) restaurar la equidad horizontal del sistema (que contribuyentes con igual capacidad de pago –iguales ingresos netos o utilidades- paguen lo mismo en términos de impuestos); (3) mejorar la equidad vertical (progresividad) del sistema, asegurando que las personas naturales con mayor capacidad de pago paguen una mayor fracción de su ingreso neto en impuestos; (4) reducir los efectos negativos sobre la inversión y la eficiencia productiva del sistema entonces vigente, para permitir un mayor crecimiento económico; (5) simplificar el sistema para reducir los altos costos administrativos en que incurren tanto los contribuyentes, al cumplir con sus obligaciones tributarias, como el gobierno, al administrar el sistema y controlar el cumplimiento de los agentes económicos (lo cual incluye, entre otros, el control de la evasión y la morosidad). 

Debe observarse que hay una interrelación importante entre estos objetivos. Así, por ejemplo, los objetivos de simplificación y la equidad horizontal se refuerzan y contribuyen a los objetivos de recaudo y eficiencia económica, pues el exceso de privilegios tributarios en las normas y los altos niveles de evasión destruyen la equidad horizontal efectiva del sistema, generan grandes ineficiencias en el funcionamiento de la economía, hacen muy complejo el sistema y por tanto aumentan los costos de administración pública y privada,  y, finalmente, disminuyen el recaudo.

A continuación se explica cómo las principales propuestas de la Comisión respondían a estos objetivos y, con este marco, se evalúan los avances y limitaciones de la ley aprobada por el Congreso. Dejo para el final la discusión sobre el objetivo de recaudo, el cumplimiento de la Regla Fiscal y la  sostenibilidad fiscal futura, así como los impactos sobre nivel de precios e inflación, que han recibido mucha atención en la discusión pública reciente.

 

La Reforma frente a los objetivos de simplificación y equidad horizontal y vertical

La propuesta de la Comisión buscaba contribuir al objetivo de equidad horizontal a través de dos grupos de recomendaciones: (1) la eliminación o reducción de privilegios tributarios, que generan inequidad horizontal (y frecuentemente socavan la progresividad) en el Estatuto Tributario; (2) normas y propuestas administrativas para control de evasión, que agrava la inequidad horizontal (y vertical) del Estatuto en la práctica.

Con respecto al primer grupo, íntimamente ligado también al objetivo de simplificación, la Reforma propuso medidas drásticas para simplificar y recuperar la equidad horizontal en los impuestos directos a las empresas y las personas naturales, a más de varias medidas específicas en otros impuestos (en particular, de racionalización de tarifas en el IVA e ICA que no se discutirán acá por falta de espacio).

En cuanto a la tributación directa de las empresas, la Comisión propuso:

(1) La eliminación inmediata del Impuesto al Patrimonio –o Riqueza-, que generaba grandes inequidades entre empresas por cuanto no hay una relación inmediata directa entre patrimonio y utilidades (recuérdese que estas últimas son las que determinan la capacidad de pago anual de las empresas)

(2) La unificación y sustitución del Impuesto de Renta,  el CREE y la sobretasa del CREE, por un nuevo impuesto a las utilidades contables –con algunos ajustes-, con tasa única (se recomendó fijarla en algún punto del rango entre el 30% al 35%, dependiendo de que se aplicaran plena o parcialmente otras medidas que permitían compensar el recaudo perdido por esta decisión –ver abajo). De haber aceptado, esta recomendación habría conllevado una enorme simplificación y la eliminación inmediata de la casi totalidad de las exenciones –o ingresos no constitutivos de renta- y deducciones o descuentos especiales. Las únicas excepciones propuestas a esta norma general eran:  (i)  en la mayor parte de los casos, los dividendos o utilidades recibidas de otras empresas registradas en el país (excepto las recibidas por empresas cerradas –ver abajo), para evitar tributación en cascada; (ii) el descuento por impuestos pagados en el exterior, para evitar doble tributación internacional;  (iii) la exención a los ingresos netos de entidades meritorias sin ánimo de lucro, bajo el nuevo régimen propuesto (ESAL), mucho más restrictivo que el anterior; (iv) descuentos por inversiones en innovación, protección ambiental y donaciones a ESAL, con limites globales e individuales.

La Comisión consideraba que esta drástica igualación era necesaria no solo para restaurar la equidad horizontal estatutaria y efectiva (facilitando controlar la evasión), sino para simplificar el régimen tributario y por tanto reducir costos administrativos públicos y privados, así como para compensar en parte el recaudo perdido por la considerable reducción propuesta a la tasa nominal para todas las empresas.

Tanto el proyecto del gobierno como la ley aprobada, desafortunadamente, acogieron solo algunas de estas recomendaciones. Eliminaron el Impuesto al Patrimonio (a la Riqueza) y unificaron los tres impuestos existentes (renta, CREE y sobretasa) en un nuevo Impuesto de Renta, algo más vinculado con la contabilidad empresarial que los tres anteriores. Pero se mantuvo el régimen preferencial para zonas francas y la mayor parte de las exenciones otorgadas a empresas y sectores específicos, amparadas por contratos de estabilidad tributaria, ya utilizadas o que fueran utilizadas hasta la finalización prevista del régimen previo. Asimismo, se mantuvo un régimen preferencial para las ganancias de capital.

Para simplificar y mejorar la equidad horizontal (y vertical) de la tributación directa de las personas naturales, la Comisión propuso:

(1) Unificar el régimen para todos los contribuyentes y todo tipo de rentas, eliminando los regímenes especiales del  IMAS y el IMAN.

(2) Imponer un doble tope (absoluto y como porcentaje de la renta) a las exenciones y deducciones especiales, siendo mayores los topes con respecto a rentas de trabajo que a otras rentas.

(3) Gravar parcialmente la distribución de dividendos y utilidades.

(4) Gravar más las ganancias de capital.

(5) Reducir el límite mínimo para tributar y modificar la tabla tarifaria.

Las primeras tres propuestas fueron en general acogidas, aun cuando con topes más elevados que los recomendados para la suma de las exenciones y diferencias en la forma de gravar los dividendos. Pero no lo fueron las dos últimas,  que hubieran sido muy importantes para aumentar la tributación directa de las personas naturales y conferirle una mayor progresividad al sistema impositivo (ya que los únicos impuestos verdaderamente progresivos son el impuesto a la renta y la propiedad de las personas naturales).

Como se dijo, se acogieron solo parcialmente las recomendaciones sobre gravamen de dividendos recibidos por personas naturales (la propuesta de la Comisión hubiera conducido a una mayor progresividad) y la Ley dejó abierto un canal de elusión de difícil control, al no aceptar las recomendaciones de la Misión sobre dividendos recibidos y no distribuidos por sociedades cerradas. Asimismo, se adoptó muy poco de lo propuesto sobre ganancias de capital. Como los dividendos y ganancias de capital constituyen, progresivamente, la mayor parte de las rentas de las personas ubicadas en el 1% de los ingresos más altos de la distribución3, su no gravamen efectivo continuará limitando mucho la progresividad de nuestro Impuesto de Renta de las personas naturales.

También con propósitos de simplificación (y control de evasión), la Comisión propuso un nuevo régimen simplificado, en materia de renta e IVA, para pequeños negocios que, en lo fundamental, fue adoptado.

En resumen, hubo algunos avances en la Ley, aunque claramente insuficientes, con respecto a los objetivos de simplificación y equidad horizontal estatutaria, pero muy pocos con respecto a la progresividad nominal del sistema tributario.

De otra parte, la Comisión propuso una serie de normas específicas para facilitar el control a la evasión y una gran reforma a la administración tributaria, que consideró indispensable para lograr este propósito. Como se dijo atrás, reducir la evasión resulta esencial para mejorar la equidad horizontal y la progresividad efectivas (y no solo estatutarias) del régimen tributario.

El gobierno y el Congreso acogieron varias de estas normas (como las relacionadas con un mayor control tributario a los gastos en efectivo –limitando su deducción tributaria-, las reformas al régimen de las ESAL y un reforzamiento del sistema de renta presuntiva)  y añadieron varias otras  (incluyendo nuevas sanciones penales). Pero no han contemplado hasta ahora la reforma administrativa propuesta. Habrá que ver qué tanto logra avanzar la actual Dian en el control de la evasión con las nuevas normas, pero soy escéptico sobre los estimativos ambiciosos que prevé implícitamente el gobierno en su plan macroeconómico de mediano plazo, en ausencia de la reforma administrativa propuesta por la Comisión.

 

La Reforma frente a los objetivos de eficiencia y crecimiento económico

 

La Comisión propuso tres medidas fundamentales para reducir el sobregravamen a la inversión que caracterizaba el sistema tributario vigente en el año 2015:

(1) La eliminación del Impuesto al Patrimonio de las empresas, que desestimulaba considerablemente la inversión y capitalización de las empresas.

(2)  La reducción de la tasa nominal a la renta de las empresas, la cual con la reforma de 2014 ascendería a cerca del 43% (al sumar la del Impuesto de Renta, el CREE y la sobretasa), muy superior a las tasas de otros países con los cuales la inversión en Colombia compite por flujos de inversión extranjera y de residentes colombianos.

(3) El descuento por IVA pagado en la adquisición de bienes de capital sobre un período de 5 años o la vida útil de dichos bienes, que conducía a que un impuesto al consumo, como debería ser el IVA, terminara gravando la inversión de muchas empresas.

Como ya se dijo, las dos primeras recomendaciones fueron adoptadas. La tercera se sustituyó por una deducción de ese IVA en el Impuesto  de Renta, que equivale solo a cerca de la tercera parte del efecto que se hubiera obtenido con la propuesta de la Comisión. Debe observarse, sin embargo, que la Comisión había sido explícita en que, en razón de su alto costo fiscal, el descuento pleno solo podría otorgarse si se ponían en práctica todas las recomendaciones que incrementaban el recaudo.

Por tanto, se avanzó de manera importante, aunque no suficiente, con respecto a la reducción de gravámenes excesivos a la inversión.

Pero se avanzó muy poco en materia de reducción de distorsiones originadas en el régimen tributario, que disminuyen la eficiencia y la productividad de nuestra economía. Ello se debe, en primer lugar, al hecho ya mencionado de que la Ley, en contra de las recomendaciones de la Comisión, mantuvo una gran parte de los privilegios existentes a favor de empresas o sectores específicos (o formas de ingreso, como las ganancias de capital) en nuestro sistema tributario. Esos privilegios socavan la competencia económica y conducen a una asignación ineficiente de recursos y a un bajo crecimiento de la productividad, como acaba de demostrarlo el reciente informe sobre productividad elaborado por el Consejo Privado de Competitividad y la Universidad de los Andes.4 Asimismo, la Ley no adoptó varias medidas propuestas por la Comisión que reducirían significativamente las distorsiones que genera la actual estructura del IVA, como consecuencia de la multiplicidad de excepciones y exenciones que se han acumulado a lo largo de los años. La Comisión propuso reducirlas drásticamente, manteniendo como exceptuados unos pocos servicios como la educación, la salud y el transporte; y como exentos los productos y servicios exportados (para evitar doble tributación internacional), unos pocos alimentos y servicios básicos (como la vivienda de interés social) y la intermediación financiera, que se propuso, por ello y por objetivos de recaudo, mantener gravada en Colombia con el Gravamen a los Movimientos Financieros. Estas medidas habrían simplificado enormemente el IVA y eliminado muchas distorsiones y, además, combinadas con un subsidio compensatorio a familias de bajos ingresos (a través de Familias en Acción), habrían reducido la regresividad del IVA al eliminar los enormes subsidios que reciben las familias de ingresos medios y altos a través del actual régimen de exenciones y excepciones.5

 

La Reforma frente a los objetivos de recaudo y sostenibilidad fiscal

 

La Comisión estimó que, de adoptarse la totalidad de sus recomendaciones, el recaudo sería al menos un 1.2% del PIB superior al obtenido en 2016, en forma permanente, sin contar con lo que podrían producir en el tiempo las normas y la reforma administrativa orientadas al control de la evasión (al menos un 0.5% del PIB adicional). Pero enfatizó que, de no hacerse nada, el recaudo en el año 2019 habrá caído en aproximadamente un 1.5% del PIB con respecto al crecimiento vegetativo de los recaudos obtenidos en 2016, cuando expiren las sobretasas e impuestos aprobados en 2014 con vigencia puramente temporal (Impuesto a la Riqueza, sobretasa CREE) y se elimine el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), como estaba previsto en la ley vigente.

Por tanto, el aumento de recaudo neto que ocasionaría la Reforma sería del 2.7% del PIB en total (del cual tan solo un 1% del PIB correspondería al aumento de las tarifas del IVA): 1.5% sustituyendo ingresos destinados a desaparecer y 1.2% adicional al nivel de recaudo de 2016, sin contar con los efectos de reducción de la evasión. El gráfico 1 ilustra estos cálculos y pone de presente la sustancial redistribución de cargas (entre impuestos a empresas, a personas naturales e indirectos –IVA, combustibles) que propuso la Comisión.

 

 

Ese aumento considerable en recaudación, conjuntamente con la reducción de gasto prometida por el gobierno en  su plan macroeconómico de largo plazo (cercana al 1.5% del PIB) - sin contar por entonces con estimativos de gastos adicionales del posconflicto-, habría permitido, en concepto de la Secretaría Técnica de la Misión, cumplir con las metas de la Regla Fiscal (ver gráfico 2). Como ya se dijo, la Comisión estimó que, de adoptar todas sus propuestas, la tasa a las empresas podría reducirse a un 30% (el tope inferior del rango que recomendó al gobierno, entre un 30% y un 35%) y aun así cumplir con las metas de la Regla Fiscal.

 

 

Ahora bien, como se ha ilustrado atrás, varias de las recomendaciones de la Misión que incrementaban recaudos no fueron adoptadas, o lo fueron solo de manera muy parcial. En consecuencia, el recaudo adicional permanente de la Reforma (sin contar con efectos de reducción de evasión) quedó reducido a apenas un 0.1% por encima del nivel de 2016, según estimativos de Fedesarrollo, en comparación con el 1.2% estimado por la Misión con respecto a su reforma integral. Anif estima al respecto una cifra superior a la de Fedesarrollo6 (cercana al 0.6% del PIB), pero ello no cambia fundamentalmente las conclusiones que se presentan a continuación.

El gobierno aspira a suplir buena parte de la diferencia en el mediano plazo con un mayor control a la evasión con base en las nuevas normas. Pero, por lo dicho atrás, considero excesivamente optimista esa visión si no se efectúa la ambiciosa reforma a la Dian propuesta por la Comisión.

Conscientes de esa situación, gobierno y Congreso acordaron mantener inicialmente una sobretasa al Impuesto de Renta de las empresas (cuyo valor de largo plazo será del 33%, en la justa mitad del rango propuesto por la Misión) durante tres años. Por esa razón, Fedesarrollo estima que en 2017 la Reforma producirá un 0.7% del PIB adicional al recaudo obtenido en 2016, pero ese monto descenderá al 0.5% del PIB en 2018, al 0.2% en 2019 y apenas al 0.1% del PIB de ahí en adelante, como ya se indicó. En otras palabras, de no conseguir los ambiciosos (y en mi concepto irreales) recaudos adicionales previstos por el gobierno mediante control a la evasión, se hará imposible cumplir con las metas de la Regla Fiscal, como se ilustra en el gráfico 3. Este gráfico, con base en estimativos de Fedesarrollo, implica que, si no se obtienen recaudos adicionales por control de evasión o una nueva reforma tributaria equivalentes al 1.8% del PIB en 2019 y al 2.4% del PIB en 2020, el déficit será cercano al 4% del PIB en esos años, sin contar con gastos netos adicionales del posconflicto, y de cerca del 4.6% al menos incluyendo estos, frente al 2.2% y al 1.6% que exige la Regla Fiscal. Por esas razones, coincido con la apreciación de Fedesarrollo de que probablemente será necesario aprobar una nueva reforma tributaria, ambiciosa en materia de recaudo, en unos dos años, si se quiere cumplir con la Regla Fiscal vigente.

 

 

Ahora bien, es importante señalar a este respecto que, como muestra el gráfico 4, el cumplimiento estricto de las metas estructurales de la Regla Fiscal vigente conduciría a que la razón deuda pública/PIB, después de llegar a un tope de cerca del 45% del PIB en el año 2017, disminuya continuamente hacia el futuro. Esto es mucho más de lo que requiere el objetivo de sostenibilidad de la deuda pública y posiblemente resultaría muy difícil de cumplir, dadas las condiciones previsibles de crecimiento económico y las necesidades mínimas de gasto público que exigirá el posconflicto. Por esa razón me he permitido proponer en otros foros que se modifiquen legalmente las metas de la Regla Fiscal a partir del año 2018, de modo que se garantice la sostenibilidad fiscal, asegurando que la razón deuda pública/PIB no supere nunca el valor tope al que llegará en 2017, pero que no se exija una disminución continua como la que resultaría con las metas de la regla vigente. Sin embargo, aun si se acoge esta recomendación, es muy probable que se requiera una nueva reforma tributaria en unos dos años que aumente el recaudo, a no ser que se logren cumplir los ambiciosos estimativos de control de la evasión que están implícitos en las proyecciones de recaudo del marco macroeconómico de mediano plazo.

 

 

Efectos de la Reforma sobre el nivel de precios y la inflación

 

Fedesarrollo había estimado a principios de año que el impacto inicial del aumento del IVA sobre el nivel de precios podría llegar hasta 0.7 puntos porcentuales, si todos los productores y comerciantes trasladaran en su totalidad el mayor impuesto a sus precios de venta (cuadro 1). Este, sin embargo, es un supuesto extremo, puesto que lo que se traslada en la práctica depende de las elasticidades de oferta y demanda de cada bien o servicio gravado. Es más, en una desaceleración como la actual, resulta todavía más improbable que los agentes trasladen la totalidad del mayor impuesto a costa de debilitar aún más sus ventas. Como quiera que la proyección actual más probable sitúa la tasa de inflación de 2017 en un 4.3%, parecería que el impacto efectivo del alza del IVA fue solo de 0.4 puntos porcentuales. Vale la pena decir que el mayor impuesto se habría trasladado a los precios en aproximadamente un 60%. El orden de magnitud de estos efectos no justifica la insistencia de algunos medios y dirigentes en cuanto a que la Reforma contribuyó a agravar considerablemente la desaceleración.

 

 

 

 PIE DE PÁGINAS

* Con base en la Presentación del autor en Anif-Fedesarrollo, febrero 2017.

1 E-mail: gperry@uniandes.edu.co

2 Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, “Informe Final presentado al Ministro de Hacienda y Crédito Público”, diciembre de 2015.

3 Alvaredo F. y Londoño Vélez J., High Incomes and Personal Taxation in a Developing Economy: Colombia 1993-2010, Working Paper, Paris School of Economics, 2013.

4 Productividad: la clave del crecimiento para Colombia; Consejo Privado de Competitividad y Universidad de los Andes, mayo 2017.

5 Steiner R. y Cañas A., Tributación y equidad en Colombia, en Equidad y Movilidad Social, Universidad de los Andes y DNP, 2014.

6 Anif, ¿En qué quedó la reforma tributaria estructural  (Ley 1819 de 2016)?, Informe Semanal de enero 23 2017.

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