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Carta Financiera

Colombia ha logrado importantes avances en materia de inclusión financiera en los últimos años. Por ejemplo, el número de personas con algún producto financiero se incrementó de 16 a 26 millones durante 2008-2016, lo cual representó un crecimiento promedio del 6% anual. Esto quiere decir que la población con al menos un producto financiero, como porcentaje de la población adulta, pasó del 56% al 77% durante dicho período. Sin embargo, si se toma como indicador de inclusión financiera el uso activo de esos instrumentos financieros, en realidad tan solo se llega a niveles del 65% de la población adulta (Banca de las Oportunidades, 2016).

Más aún, utilizando criterios más estrictos que la simple tenencia de “medios de pago transaccionales a través del sistema financiero” (ahora liderados por las cuentas de ahorro), se tiene una situación todavía más retadora para Colombia en materia de inclusión financiera. En efecto, resulta que la proporción adulta que en Colombia utiliza créditos tan solo ascendía a un 46% y aquella que usa instrumentos financieros para propósitos de ahorro era solo de un 3% (BID, 2016), cifras que en ambos casos se ubican por debajo de la media de la región (54% y 7.5%, respectivamente).

Este documento corresponde a un resumen de la investigación realizada por Anif para la Asociación Bancaria de Colombia (Asobancaria), http://www.anif.co/sites/default/files/investigaciones/anif-asobancaria-.... Material más extenso fue divulgado por dicha entidad dentro del Proyecto de reducción del efectivo (Proyecto F). El equipo de Anif agradece los comentarios y sugerencias recibidos de la sección económica de Asobancaria a través de Germán Montoya y Rogelio Rodríguez.Director, subdirector, jefe de investigaciones macro-fiscales, investigadora y ex investigadora de Anif, respectivamente. Email: sclavijo@anif.com.co.

Buena parte de los problemas existentes en materia de inclusión financiera en Colombia ha tenido que ver con la permanencia del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF o 4x1.000) durante los últimos 19 años (1998-2017), el cual ha inducido un mayor uso del efectivo y este, a su vez, ha drenado la formalización en materia de pago de impuestos y de parafiscales laborales. A finales de 2016, el país recibió la mala noticia de haberse adoptado de forma aún más permanente dicho GMF a través de la Ley 1819 de 2016, la cual vino a revertir la idea que había tenido la propia Administración Santos de marchitarlo a partir de 2019 (según la Ley 1739 de 2014), precisamente porque se entendía entonces el daño que esto hacía al drenar las fuentes de formalización transaccional.

Ha podido más la falsa ilusión del recaudo “fácil” del 0.8% del PIB por año de dicho GMF que el trabajo cuidadoso y perseverante de inducir la formalización transaccional y, de contera, la formalización laboral y tributaria. Esta última, por sí sola, llegaría a sobrecompensar dicho recaudo tributario con la mera ganancia de un 10% más de recaudo de Imporrenta e IVA, amén de los beneficios en multiplicador monetario y profundización del mercado crediticio que vendría aparejado.

A nivel internacional, se estima que el uso intensivo del efectivo está focalizado en compras de bajo monto y que la tenencia de efectivo por parte de los hogares no supera el 5% o el 10% de sus activos (Rogoff, 2016; ver http://anif.co/sites/default/files/torre_de_marfil_rogoff0317.pdf). En Colombia, las cifras disponibles indican que cerca del 90% de las transacciones ocurre en efectivo (Banco de la República, 2014), al igual que el 63% del ahorro de las personas (Asobancaria, 2016). Todo lo anterior implica un elevado manejo del efectivo en el país, el grueso de ello con propósitos de “evasión” e incurriendo en serios problemas de inseguridad ciudadana. Por ello, no sorprende que en Colombia la razón Efectivo/M2 ascienda al 12%, superando el 8.3% que se observa en la Alianza del Pacífico.

En la medida en que se emitan billetes de alta denominación que faciliten las transacciones en efectivo, se estará induciendo también una profundización de este problema que denominaremos “informalidad transaccional”. Sin lugar a dudas, esa emisión de dinero de alta denominación estará agravando la “maldición del efectivo” en Colombia, la cual ya cuenta con una doble problemática, a saber: i) el GMF o el “Impuesto a las Transacciones Financieras”; y ii) la facilitación operativa de las transacciones de mayor valor, por menor volumen físico de billetes. Pero, paradójicamente, en Europa y en Estados Unidos los billetes de alta denominación tienen una exagerada participación dentro del valor total del efectivo (cercana al 80%-90% del total), mientras que en Colombia y en Chile es de un 30%-35% del total.

El creciente uso del efectivo también está afectado por la existencia de una amplia economía subterránea en Colombia. Algunos factores que explican su elevado tamaño tienen que ver con: i) una alta informalidad laboral, donde la relación Cotizantes PILA/PEA es del 43% y desciende a tan solo un 26% al tener en cuenta que el promedio ponderado de tiempo de cotización es de solo 8 meses frente a los 12 meses que arrojaría una densidad al 100%; ii) a nivel empresarial dicha informalidad llega a niveles del 54% en las Mipymes, según la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP); iii) la ilegalidad derivada del narcotráfico, el contrabando y el terrorismo, ahora con una esperanza de reducción gracias al Acuerdo de Paz firmado a finales de 2016; y iv) la evasión tributaria, particularmente en lo referente al Impuesto de Renta (bordeando el 27%) y del IVA (del 23%), según lo consignado en la motivación de la  Reforma Tributaria Estructural (Ley 1819 de 2016).

A nivel internacional ha venido “calando” el concepto de economía subterránea “light”, el cual NO incluye actividades ilegales como las del narcotráfico. Bajo este criterio de “economía informal” (más no de economía ilegal) se tiene que aun en el mundo desarrollado su participación promedio llegaría a niveles elevados del 14% del PIB, donde Turquía, Italia y España figuran con valores en el rango 20%-29% del total de sus respectivos PIB (Rogoff, 2016, pág. 63). Inclusive la “economía informal” sería tan grande como un 9% del PIB en Japón o un 7% del PIB en Estados Unidos. Así, en el caso de Colombia, el concepto de “economía informal” nos llevaría a valores de un 33% del PIB (ver gráfico 1), según Schneider y Value Partners (2013), más un 3%-4% del PIB que correspondería al narcotráfico y negocios asociados, mientras que en México esa economía informal sería tan grande como un 28% del PIB y aun Chile figuraría con un 21% del PIB.

 

A nivel global se ha ido tomando conciencia sobre la importancia de batallar la economía subterránea. En el caso de Colombia, se trabaja en la línea de: i) fomentar los medios de pago electrónicos, donde la Ley 1819 de 2016 adelantó el cronograma de aplicación de límites de aceptación de pagos en efectivo para propósitos tributarios de 2019 (como lo establecía la Ley 1739 de 2014) a 2018; y ii) adoptar la “factura electrónica” de forma generalizada a partir de 2019, donde esa misma Ley también hizo avances importantes en este frente. Cabe recordar que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018 estipuló la meta de reducir la razón Efectivo/M2 de los niveles actuales del 12% hacia el 8.5% a la altura del año 2018, en línea con lo observado en la Alianza del Pacífico en 2016 (8.3%).

Teniendo en cuenta todo lo anterior, hemos estudiado la problemática de la economía subterránea y el mayor uso del efectivo en Colombia. En particular, proponemos un índice para monitorear el grado de desarrollo de la economía subterránea en Colombia, el cual utiliza indicadores como: i) la proporción de transacciones realizadas en efectivo; ii) la participación de billetes de alta denominación (en PIB per cápita); y iii) el grado de ilegalidad.

Todo lo anterior ayudará a evaluar la posibilidad de que Colombia logre cumplir con la meta de reducción del uso del efectivo establecida en el PND 2014-2018.

Diagnóstico de la economía subterránea en Colombia

En los últimos años, a nivel global, se ha venido expandiendo el tamaño de la economía subterránea. Con frecuencia, este concepto se ha limitado a las actividades de carácter informal, pero que NO son ilegales, lo cual implica que se entiende por “economía informal” aquella que simplemente evade impuestos (Schneider y Enste, 2002).

El tamaño de dicha economía informal a nivel global se había estimado en un 16% del PIB en 2012. Su tamaño a nivel mundial es gigantesco, pues equivalía a un 70% del PIB de Estados Unidos (Levitt y Dubner, 2011). La magnitud de la economía informal llegaba a representar un 26% del PIB en los países en vía de desarrollo en 2012 y hasta un 14% del PIB en los países desarrollados (Schneider, Buehn y Montenegro, 2010).

Algunos gobiernos han buscado reducir el tamaño de sus economías subterráneas a través de: i) la promoción de la formalización laboral y empresarial; y ii) la simplificación de la estructura tributaria, pero al mismo tiempo mejorando su monitoreo por medio de la huella que dejan las transacciones a través del sistema financiero global. Todo lo anterior busca mejorar el bienestar de la población, asegurando mejores prestaciones sociales apoyadas en mejor recaudo tributario. Dicho de otra manera, el objetivo es contener la expansión de la economía subterránea y fortalecer el llamado “Estado previsional en su aspecto social”.

Ahora bien, un concepto más amplio de la economía subterránea debería incluir actividades de tipo ilegal, tales como la producción-tráfico de drogas y el contrabando. Dicha extensión resulta clave, particularmente en el caso de las economías emergentes, donde las instituciones gubernamentales suelen ser débiles e ineficientes, facilitando el desarrollo de esas actividades ilegales en medio de una gran corrupción.

De esa manera, si tomamos la economía subterránea como la suma de las actividades informales (incluyendo aquellas laborales, empresariales y de simple evasión-elusión tributaria) y le añadimos el componente claramente ilegal (especialmente el narcotráfico), tendríamos que esa economía subterránea (= informal + ilegal) habría ascendido a valores promedio del 19% del PIB en 2012 a nivel mundial, aumentando cerca de 3pp frente a la estimación inicial del 16% del PIB que se limitaba al sector informal.

En este estudio se entiende como economía subterránea la suma entre la economía informal y la economía ilegal. A partir de ello, nos enfocamos en tres causas principales de la economía subterránea en Colombia, a saber: i) la informalidad laboral (llegando a niveles del 64% de la PEA al ajustar por la densidad promedio de cotización, por cuenta de los aún altos costos no salariales del 49% y el elevado SML) y empresarial (alcanzando valores del 54% del total de empresas, de acuerdo con la UGPP); ii) la evasión y elusión tributaria (con tasas cercanas al 25%), donde la relación tasa/recaudo del IVA tan solo llega al 33%, mientras que en Chile alcanza el 42%, gracias a sus buenos controles y baja corrupción (Clavijo et al., 2014); y iii) la ilegalidad (particularmente, en lo referente al narcotráfico).

En este último frente, las cifras oficiales del Dane sobre economía ilegal mostraron una marcada reducción durante el período 2000-2014. Por ejemplo, dichas cifras revelan que la incidencia de los cultivos ilícitos en Colombia habría pasado de representar un 1.7% del PIB en el año 2000 (pesos corrientes) a tan solo un 0.3% del PIB en 2014.

Conforme a lo anterior, podría pensarse que la economía del narcotráfico ha prácticamente desaparecido en Colombia. Sin embargo, las cifras sobre el número de hectáreas de coca sembradas en el país, publicadas por Naciones Unidas, evidencian una realidad muy diferente.

El gráfico 2 muestra cómo, después de más de una década de reducción en el número de hectáreas cultivadas con coca, dichas hectáreas se habrían duplicado durante 2012-2015, al pasar de 48.000 a 96.000 en dicho período. Tal como lo ha reconocido la propia Administración Santos, esta gran expansión de los cultivos y de su narcotráfico asociado coincide con el inicio de las negociaciones con las Farc en La Habana y con la cesación de la aspersión de dichos cultivos con glifosato. Más aún, datos recientes del Departamento de Estado de Estados Unidos indican que, durante 2013-2016, la expansión de los cultivos ilícitos se habría prácticamente triplicado, alcanzando las 180.000 hectáreas.

Tamaño de la economía subterránea en Colombia

Estimar el tamaño de la economía subterránea no es tarea fácil, debido a la ausencia de una definición unificada (según lo comentado) y la dificultad que implica medir las actividades ilegales. Por ello, resulta complejo intentar las comparaciones entre las diferentes estimaciones que ahora abordaremos.

Para el caso colombiano, algunos autores han calculado el tamaño de la economía subterránea (o de sus componentes) en diferentes momentos del tiempo con el fin de observar su evolución. Por ejemplo, Schneider y Hametner (2013) estimaron que el tamaño de la economía subterránea limitada al sector informal representaba un 46.9% del PIB en 1985 en Colombia. Enhorabuena, dicha participación se ha venido reduciendo hasta alcanzar niveles del 33.2% del PIB en 2012. Sin embargo, nótese cómo allí el componente de evasión y elusión se incrementó del 2.4% del PIB en 1985 hacia el 2.7% del PIB en 2012, pese a los esfuerzos de control antievasión adelantados por la Dian (ver gráfico 3). Así, el tamaño de la economía subterránea (informal + ilegal) en Colombia habría pasado del 49.6% al 35.1% del PIB en el período 1985-2012.

Esos aún elevados niveles de economía subterránea han dado lugar a la expansión del uso del efectivo con el fin de no dejar huella transaccional en el sistema financiero, tal como ocurre a nivel internacional (The Economist, 2016). Por ejemplo, en Colombia y México, donde se observa un elevado tamaño de la economía subterránea (cercano al 40% del PIB), se ha estimado que cerca del 90% de las transacciones ocurre en efectivo frente a un 10% que se realizan a través de medios electrónicos y otros. Ese mayor uso del efectivo en Colombia también se evidencia en la elevada razón Efectivo/M2, la cual asciende al 12%, superando el 8.3% promedio que se observa en la Alianza del Pacífico.

Países con economías subterráneas más pequeñas presentan un menor uso del efectivo (ver gráfico 4). En efecto, en Chile, cerca del 38% de las transacciones se realiza en efectivo (vs. 62% transacciones electrónicas y otros) y el tamaño de su economía subterránea es del 18.7% del PIB. Por su parte, en Estados Unidos el 52% de las transacciones ocurre en efectivo y la economía subterránea asciende al 12.3% del PIB (ver gráfico 5).

Índice de la Economía Subterránea (IES)

Con el propósito de evaluar la evolución de la economía subterránea durante las últimas dos décadas (a través de tomar “fotografías” de las situaciones en 1995, 2005 y 2015), hemos construido un Índice de la Economía Subterránea (IES). En particular, buscaremos identificar las causas del tamaño de la economía subterránea (a través de indicadores proxies). Ello permitirá comparar la economía subterránea en Colombia frente a las de nuestros pares de la Alianza del Pacífico (AP) y Estados Unidos (construyendo un IES para cada caso).

Dicho IES consta de tres pilares (con ponderaciones uniformes) para las principales causas de la economía subterránea, a saber: i) ilegalidad, considerando indicadores de volumen y precio de la cocaína; ii) eficacia tributaria, con particular atención a los indicadores de evasión y gestión de la Dian; y iii) uso del efectivo, incluyendo la participación del billete de mayor denominación en el ingreso per cápita y el efecto del GMF. Cada pilar consta de una serie de indicadores, los cuales hemos graduado por umbrales, con el fin de calificarlos con puntajes de “bueno” (3), “regular” (2) y “malo” (1). Así, mientras más bajo sea el nivel del índice, peor estaremos en materia de actividades relacionadas con la economía subterránea.

En la mayoría de los casos hemos graduado dichos umbrales basados en los rangos del promedio de la AP y de Estados Unidos. En otros casos (área cultivada de coca, precio de la cocaína y ejecución presupuestal de la Dian), hemos recurrido a los datos históricos de las variables colombianas para dicha graduación, debido a que se pretende estudiar los avances logrados por el país en dichos frentes. Por último, para los indicadores de existencia del GMF y de restricciones al uso del efectivo hemos tomado como referencia el escenario que se consideraría como adecuado para disminuir el tamaño de la economía subterránea. Nótese cómo las calificaciones de los indicadores de datos históricos del país y escenarios óptimos no varían entre los IES de comparación con AP y Estados Unidos. Todos estos puntajes son normalizados en su agregación en cada IES, obteniendo un índice cuyo puntaje de “5” denota un menor tamaño de la economía subterránea y “1” el puntaje máximo de economía subterránea.

Al agregar los resultados de los tres pilares que componen el IES se observa que Colombia ha estado “rajada” en el tamaño de su economía subterránea durante los últimos veinte años, pues el IES nunca sobrepasa puntajes de 3 (sobre 5). Ello se explica principalmente por las bajas calificaciones del país en los pilares de: i) ilegalidad, donde el área cultivada de coca y el precio de la cocaína se mantuvieron muy por encima de su promedio histórico; ii) eficacia tributaria, consistente con los elevados niveles de evasión; y iii) uso del efectivo, por cuenta de la ausencia de restricciones a las transacciones en efectivo y la implementación del GMF.

En particular, nótese cómo al compararnos con la AP, el IES registró un ligero repunte desde puntajes de 2.2 hacia 2.5 (sobre 5) durante 1995-2005 (ver gráfico 6). Ello respondió principalmente a: i) una disminución del -35% en el precio de la cocaína en Estados Unidos; y ii) una mejor ejecución presupuestal de la Dian. Sin embargo, dicha calificación reversó hacia niveles de 2.3 en 2015, pese a los mejores resultados obtenidos en el Índice de Esfuerzo Tributario (IET) y en la participación del billete de mayor denominación en el PIB per cápita mensual.

Al compararnos con Estados Unidos se observa que el IES registró algún avance en 1995-2005, con calificaciones que pasaron de 1.9 hacia 2.8 (sobre 5), gracias a mejoras en el IET y en la ejecución presupuestal de la Dian. Sin embargo, los avances posteriores de Estados Unidos en materia de eficacia tributaria y el relativo estancamiento de Colombia en dicho frente llevaron la calificación del IES nuevamente hacia niveles de 1.9 en 2015 (ver gráfico 7).

 

Recomendaciones y proyección del tamaño de la economía subterránea (a manera de conclusión)

Hemos visto cómo el tamaño de la economía subterránea en Colombia asciende hacia el 35.1% del PIB. En ello han influido la ilegalidad, la informalidad (laboral y empresarial), la elevada evasión-elusión tributaria y el creciente uso del efectivo. Esto último se explica en gran parte por la existencia del GMF. Por esa razón, la eliminación de dicho impuesto conllevaría una disminución del tamaño de la economía subterránea. Sin embargo, tal como lo demostró la Reforma Tributaria (Ley 1819 de 2016), ello luce poco probable, pues su recaudo del 0.8% del PIB/año es difícil de sustituir por otra fuente, más aún en la precaria situación fiscal actual.

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta necesario adoptar medidas alternativas. En este sentido, cabe resaltar aquellas adoptadas por la Ley 1819 de 2016, particularmente en lo referente a los mecanismos para la lucha contra la evasión-elusión fiscal. Allí se destaca el fortalecimiento de la Dian gracias a una modernización tecnológica y la profesionalización de la institución (a través de una mejora en los mecanismos de provisión de empleo). Esto último es consistente con las recomendaciones de la OECD sobre la profunda cirugía que requiere la Dian al tener poco capital humano de alta calidad. Adicionalmente, la Ley 1819 de 2016 aprobó la aplicación de sanciones más fuertes para los evasores, creando un tipo penal para la evasión del IVA y otro para la Renta, los cuales podrían dar hasta nueve años de cárcel.

Adicionalmente, en el frente tributario, otra de las medidas tiene que ver con el fortalecimiento de los convenios tipo FATCA-OECD. Ello permitiría tener esquemas de fiscalización más eficaces, por lo cual la lucha contra la evasión y la elusión debería estar ganando mayor terreno. Ahora bien, la implementación de este tipo de convenios ha sido más bien lenta. Por lo tanto, para avanzar de forma más decisiva en el corto plazo, lo que se requiere es: i) pasar a reportes en bloque (así el personal de la Dian tendría valiosa “big data” como insumo); y ii) operar sobre el intercambio de información detallada referida a tenencia de activos (apartamentos, automóviles, acciones, bonos, etc.) y no simplemente valores de retornos brutos, pues es difícil cuantificar a partir de allí el Imporriqueza a pagar en Colombia (Anif, 2016).

Por otro lado, se recomienda fomentar las transacciones electrónicas en Colombia a través de seguir trabajando en políticas que permitan mejorar los niveles y la calidad de la educación financiera de los consumidores. Infortunadamente, la población colombiana continúa con bajos niveles de alfabetismo financiero, pese a las medidas que se han venido implementando (Ley 1328 de 2009 para la defensa del consumidor financiero y el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018). Asimismo, vale la pena evaluar la posibilidad de desarrollar nuevos productos financieros que faciliten al acceso a los servicios financieros a la población de menores ingresos, en línea con la experiencia internacional (por ejemplo, el programa M-PESA en Kenia).

Por último, cabe destacar los avances recientes en materia de regulación-implementación de la facturación electrónica a nivel local, gracias a lo reglamentado en el Decreto 2242 de 2015 y la Resolución de la Dian 19 de 2016. Dicha normatividad estuvo acompañada por la exitosa implementación de un plan piloto en 2016 y se estableció un período de transición durante 2017-2018 para la completa aplicación del nuevo marco de la facturación electrónica. Ello contribuiría a disminuir la informalidad (laboral y empresarial) y los niveles de evasión tributaria (Anif, 2014).

Las anteriores recomendaciones tendrían el potencial de reducir el tamaño de la economía subterránea en el país, pues estarían disminuyendo el ritmo de crecimiento del efectivo. Las estimaciones de Anif sugieren que, tomando como referencia los ejercicios de demanda por dinero y economía subterránea realizados por Schneider y Hametner (2013), el efectivo de la economía subterránea estaría creciendo a ritmos promedio del 6% anual nominal durante 2017-2020 (vs. el 12% anual total observado durante la última década).

Ello implica que la relación Efectivo/M2 estaría descendiendo hacia niveles del 11.2% a la altura del año 2020 (vs. el 13.6% observado al cierre de 2016), lo cual es consistente con un crecimiento del M2 del 11% anual (calculado teniendo en cuenta el pronóstico de crecimiento del PIB-nominal del 7% anual y la brecha histórica entre el crecimiento del PIB-nominal y el del M2). Lo anterior sugiere que la relación Efectivo/M2 no estaría llegando a la meta del 8.5% en 2018 establecida en el PND 2014-2018.

Referencias Bibliográficas

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